설계시공 일괄입찰 - 턴키

공공공사는 전통적으로 설계와 시공을 분리해서 입찰합니다. 업역의 특성도 다르고 아무래도 설계에서 추구하는 가치와 시공에서 추구하는 가치가 다른 것도 큰 이유일 것입니다. 그런데 사회가 발전하다보니 분리 발주방식의 한계가 나타나게 됩니다. 그래서 다른 발주 방식 들이 생겨나게 되었습니다.

■ 건설산업의 업역
■ 공공공사 입·낙찰 제도(예정가격)
■ 입찰방식의 종류 - 설계 시공 분리 입찰
■ 낙찰자의 결정

 

패러다임의 변화

이전 글에서도 언급했지만 우리나라는 한국전쟁 이후에 아무 기반이 없는 상태에서 건설업이 태동했기 때문에 영세한 중소업체를 보호하면서 육성하는 것이 정책의 기본 방향이었습니다.

이렇게 과거에는 보호를 통한 경쟁력 제고를 기반으로 하면서 건설업체 난립을 방지하면서 영세한 중소업체를 보호 육성하면서 업종별로 건설업체의 전문화 촉진해 왔습니다. 그런데 이제 선진국 반열에 들어설만큼 경제가 성장하면서 이런 기조는 유지할 수 없게 됩니다. 당연히 시장 개방의 압력이 거셀 수밖에 없고 보호 육성 방식으로는 성장하는데 한계가 있기 때문입니다.

그래서 지금도 그렇지만 앞으로는 경쟁촉진을 통한 경쟁력 제고가 기본 기조가 될 수 밖에 없습니다. 국내 시장이 개방되었고 보호정책이 오히려 건설산업의 국제경쟁력을 저하 시킬 수 있기 때문입니다. 따라서 앞으로는 경쟁력이 있는 업체만 살아남을 수 밖에 없을 것 같습니다.

업역의 변화와 계약방식의 변화

전통적으로 건설업은 건설용역업과 건설업으로 나뉘고, 건설업은 종합공사업과 전문공사업으로 나뉩니다. 그런데 이렇게 밥그릇을 보호해주던 울타리도 점점 허물어지고 있습니다. 시간이 걸리긴 하겠지만 용역업무도 건설업체가 수행할 수 있고, 종합공사업과 전문공사업의 구분도 사라질 것으로 전망하고 있습니다.

어쨌든 기존에는 이렇게 명확하게 구분된 업무영역을 기반으로 설계와 시공을 분리해서 계약하고 시행했습니다. 설계계약을 먼저한 후 도면이 완성되면 시공업체를 선정하는 방식입니다. 지금도 물론 가장 많이 사용하는 방식입니다. 그런데 이런 방식에는 한계가 있습니다.

일단 설계와 시공만을 생각해봅시다. 건축사는 우선 디자인적인 가치를 우선하고, 건설업체는 당연히 기술력을 우선하게 됩니다. 건설업체 입장에서는 남들보다 싸고 빠르게 지을 수 있어야만 수주 경쟁에서 살아남을 수 있으니까요. 따라서 건설업체는 기술력이 계속 발전할 수 밖에 없고 설계자는 건설업체의 기술력을 파악하는 것이 불가능합니다. 설계자는 기술이 많이 발전되었는데도 불구하고 그런 내용을 잘 모르기 때문에 설계에 반영할 수 없게 됩니다.

결국 건설업체가 가진 기술력을 설계에 반영할 필요가 있겠죠? 물론 모든 공사에 기술력이 필요한 것은 아닙니다. 일반적인 공사는 기술력에 큰 차이가 없습니다. 일반적인 사무소 건물은 누구나 지을 수 있으니까요. 그런데 특별히 난이도가 높은 공사는 얘기가 달라집니다. 그래서 만들어진 제도가 설계시공 일괄입찰이나 건설사업관리입니다.

 

설계ㆍ시공 일괄입찰 제도(턴키제도)

설계ㆍ시공 일괄입찰 제도는 턴키제도로 더 많이 알려져 있습니다. 사실 턴키제도는 설계ㆍ시공 일괄입찰보다는 더 큰 범위에 해당하기 때문에 차이가 있습니다.

사실 턴키(Turn key)는 ‘건축주는 열쇠만 돌리면 쓸 수 있다는’말에서 유래한 것입니다. 건축주가 특별히 할 일은 없고, 건설업자가 사업발굴, 기획, 타당성 조사, 설계, 시공, 시운전, 인도까지 건축주가 필요한 모든 것을 조달하여 건축주에게 넘겨주기 때문에 건축주는 열쇠만 돌리고 들어가서 사용하기만 하면 된다는 의미겠죠.

그런데 우리나라 국가계약법에서 규정하는 설계ㆍ시공 일괄입찰 제도는 내용이 다릅니다. 설계ㆍ시공 일괄입찰 제도는 국가계약법 시행령 제 79조 5항에 다음과 같이 규정되어 있습니다.

"일괄입찰"이라 함은 정부가 제시하는 공사일괄입찰기본계획 및 지침에 따라 입찰시에 그 공사의 설계서 기타 시공에 필요한 도면 및 서류(이하 "도서"라 한다)를 작성하여 입찰서와 함께 제출하는 설계ㆍ시공일괄입찰을 말한다.

즉 우리나라에서는 “발주기관에서 제시한 기본계획(또는 기본설계) 및 지침에 따라 설계와 시공을 일괄하여 입찰하는 것” 을 의미하고 이것은 대안입찰도 동일합니다. 따라서 우리나라는 약간 좁은 의미로만 시행된다고 이해하면 될 것 같습니다. 한 개의 건설업체가 설계ᆞ시공을 모두 수행하건, 설계업체와 시공업체의 공동도급을 통하여 설계ᆞ시공을 모두 수행하건 설계ᆞ시공을 단일한 계약주체가 일괄하여 수행하는 공사를 의미합니다.

대안입찰은 발주기관이 제시하는 원안의 공사입찰 기본설계 또는 실시설계에 대하여 기본방침의 변경없이 원안과 동일하거나, 그 이상의 기능과 효과를 가진 신공법, 신기술, 공기단축 등이 반영된 설계로서 원안 가격보다 낮은 가격으로 입찰하는 것을 말합니다.

마찬가지로 대안입찰도 국가계약법 시행령 제 79조에 규정되어 있습니다.

3. “대안”이라 함은 정부가 작성한 실시설계서상의 공종중에서 대체가 가능한 공종에 대하여 기본방침의 변동없이 정부가 작성한 설계에 대체될 수 있는 동등이상의 기능 및 효과를 가진 신공법ㆍ신기술ㆍ공기단축등이 반영된 설계로서 해당실시설계서상의 가격이 정부가 작성한 실시설계서상의 가격보다 낮고 공사기간이 정부가 작성한 실시설계서상의 기간을 초과하지 아니하는 방법(공기단축의 경우에는 공사기간이 정부가 작성한 실시설계서상의 기간보다 단축된 것에 한한다)으로 시공할 수 있는 설계를 말한다.
4. “대안입찰”이라 함은 원안입찰과 함께 따로 입찰자의 의사에 따라 제3호의 대안이 허용된 공사의 입찰을 말한다.

우리나라에서는 대안입찰도 입찰자가 설계ㆍ시공을 함께 수행한다는 의미에서 제도적으로 턴키와 동일하게 취급됩니다. 앞으로는 일괄입찰이라고 간단하게 부르겠습니다.

 

설계ㆍ시공 일괄입찰 적용 공사

일괄입찰은 공공기관 측면에서 좋은 점이 있습니다. 책임소재가 분명해진다는 점입니다. 설계와 시공을 분리해서 입찰한 경우 나중에 문제가 생기면 그것이 설계 문제인지, 시공 문제인지 따져야 하고, 모호한 측면도 많습니다. 그런데 일괄입찰로 하면 설계나 시공이나 한 업체와 계약한 것이니까 설계 잘못인지, 시공 잘못인지 따질 필요가 없어집니다.

그래서 일괄입찰을 남발해온 측면도 있습니다. 정부에서도 2001년 6월 이전 「대형공사 입찰방법 심의기준」에서 일괄입찰을 확대하는데 역점을 두기도 했습니다. 과거의 신문기사를 보면 일괄입찰로 하면 디자인도 우수해진다고 언급한 내용도 있는데, 이것은 일괄입찰을 전적으로 잘 못 이해한 것입니다.

일괄입찰은 건설업체의 기술력을 설계에 반영할 필요가 있는 공사로 제한해야 합니다. 그래서 정부에서도 2001년 6월 이후부터는 「대형공사 입찰방법 심의기준」에서 도로, 철도, 지하철 등 그동안 일괄입찰에서 차지하는 비중이 가장 컸던 선형(線型)공사를 제외하고, “고난도ㆍ고기술이 요구되는 신규복합공종 공사중 민간이 보유한 기술력과 창의력의 활용이 필요한 공사로” 대상공사를 엄격하게 규제함으로써 턴키입찰 분류대상 시설을 축소하는 방향으로 전환합니다.

대형공사 입찰방법 심의기준에서는 제2조 적용범위를 다음과 같이 규정하고 있습니다.
1. 총공사비 추정가격이 300억원 이상인 신규복합공종 공사(이하 "대형공사"라 한다)
2. 총공사비 추정가격이 300억원 미만인 신규복합공종공사 중 대안입찰 또는 일괄입찰로 집행함이 유리하다고 인정하는 공사(이하 "특정공사"라 한다)
3. 상징성·기념성·예술성이 필요하다고 인정되거나 난이도가 높은 기술이 필요한 시설물로서 기본설계 기술제안입찰 또는 실시설계 기술제안입찰로 집행하려는 공사
4. 공기단축이 필요한 공사 중 일괄입찰로 집행하는 것이 유리하다고 인정되는 공사(이하 "공기단축공사"라 한다)

 

낙찰자의 결정

일괄입찰에서 낙찰자는 2단계로 결정됩니다.
①(실시설계적격자 결정대상자 선정) 중심委 또는 설계자문委 (발주청)에서 기본설계 적격여부 및 설계점수를 평가
- 발주청은 통지받은 기본설계 적격자중 설계점수가 높은순으로 최대 6명을 선정
②(실시설계적격자 선정) 발주청은 실시설계적격자 결정대상 자중 입찰공고(아래중 하나의 방법)대로 실시설계적격자 결정

실시설계적격자 결정 방법은 다음과 같습니다.

종 류	실시설계적격자 결정 방법	비 고
설계적합 최저가방식	설계기준을 만족하면서 최저가격으로 입찰한 자
입찰가격 조정방식	입찰가격을 설계점수로 나누어 조정된 가격이 가장 낮은 자	조정가격=입찰가격/(설계점수/100)
설계점수 조정방식	설계점수를 입찰가격으로 나누어 조정된 수치가 가장 높은 자	설계점수를 입찰가격으로 나누어 조정된 수치가 가장 높은 자
가중치 기준방식	설계점수와 가격점수에 가중치를 부여하여각각 평가한 결과를 합산한 점수가 최고인 자	가격점수=가격점수가중치×(최저입찰가격/당해입찰가격)
확정가격 최상설계방식	계약금액을 확정하고 기본설계서만 제출되도록 한 경우 설계점수가 가장 높은 자

③(낙찰자 결정) 실시설계적격자 결정시 발주청에서 실시설계서 등을 제출받아 중심委 또는 설계자문委에 실시설계 적격 여부 심의를 의뢰하고, 적격통지시 낙찰자로 결정

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